Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса — добротно, но … безыдейно! Комментарий

Минсельхоз подготовил, кажется, уже третий вариант Долгосрочной стратегии развития зернового комплекса Российской Федерации до 2035 года (далее — Стратегия), прежние были до 2025 года. Стратегия заявлена как «отраслевой документ стратегического планирования РФ, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления и обеспечения продовольственной безопасности РФ, способов их эффективного достижения и комплексного решения».

Первые варианты, в подготовке которых еще два – три года назад участвовал и автор с другими экспертами, были заблокированы сначала Минфином, который отказал в выделении «живых» денег, потом другими ведомствами, никому не нравилась конкретика, но вот свершилось — поручение Президента Российской Федерации вроде опять вошло в стадию завершения исполнения! Странное ощущение, что обсуждений и возражений не будет и документ успешно займет свое место в ряду стратегий, концепций и дорожных карт, имя которым «легион», а результат от которых тот, который есть!

Фактически пересмотр предыдущих вариантов связан с задачей наращивания агропродовольственного экспорта. Все мы помним задачу, поставленную Президентом перед органами власти — увеличить выручку от экспорта сельскохозяйственной продукции до $45 млрд к 2024 году. По мнению МСХ, выручка от экспорта зерна должна составить не менее $11,4 млрд (по-моему, вполне реалистично было бы $12,5-13 млрд), а продукция переработки зерна — порядка $2,2 млрд.

Документ большой, насыщенный информацией о текущей ситуации и прогнозах, но … возникло ощущение, что текст готовили разные люди, с разными подходами, а вот сведение воедино прошло механически. Всего лишь один пример, но в части, являющейся принципиальной для выбора пути развития. В одном месте ритуальная фраза, что развитие зернового сектора стало результатом изменения структуры экономики и роста господдержки, что во многом верно. Но далее однозначно сказано — «такое значительное увеличение производства зерна связано, прежде всего, с ростом экспортного спроса». При этом этот подход представляется более обоснованным и цифры легко это показывают — драйвером роста и изменения структуры производства стал экспорт зерна, который позволил крестьянину получить лучшие цены и наладить новые каналы реализации, а в дальнейшем подключился внутренний спрос со стороны животноводства (наиболее ярко это видно в производстве кукурузы и сои).

Не вдаваясь в подробное изложение собственно Стратегии, она доступна для любознательных, позволю себе акцентировать внимание на некоторых вопросах.

Стратегические цели высоки, но скорее занижены! Целевые индикаторы, а это именно те показатели, за которые отвечает ведомство и соответствуют базовому сценарию, предполагают достаточно умеренный рост производства зерна к 2035 году до уровня 140 млн тонн (при оптимистическом сценарии — 150,3). Причем наименее существенный рост заложен в период до 2028 года (118,6). Оно вполне достижимо даже без каких-то активных действий государства и денег давать не надо. По моим оценкам, это классический вариант инерционного развития отрасли, прорывов не будет, все идет как идет, если государство ошибок не наделает. В принципе, для его достижения Стратегий и не надо, достаточно оперативного решения тактических межведомственных вопросов.

По сравнению с прошлыми вариантами плавно исчезла конкретика в вопросе растущей новой компетенции – глубокой переработки зерна. Два абзаца текста, обещание мизерных денег на эти проекты, полное исключение тематики биотоплива — вот и все, чего удостоилась проблематика создания новой отрасли промышленности России.

Несколько странной смотрится динамика роста мощностей единовременного хранения. К 2035 году необходимо обеспечить объем мощностей единовременного хранения 167,4 млн тонн, но тут что-то не так с арифметикой. Однако, часть мощностей —  это порты (их мощности по перевалке планируют довести с 49 до 83 млн тонн), но даже если они сюда не включены, то дальше идет простой счет. Индикатор производства зерновых и зернобобовых 140, но есть еще масличные, которых МСХ к 2024 году обещал производить 33,5 млн тонн, а они занимают объем почти в два раза больше, чем зерновые. Помимо этого, в Стратегии возникла тема сегрегации зерна, то бишь раздельного хранения и не смешения партий из различных регионов (во, точно, мы с Украиной братские народы, они это уже проходили и прошли, но теперь наша очередь), а это требует значительных дополнительных мощностей. Получается, Стратегия предполагает сохранение дефицита мощностей?

Фактически обойдена ключевая проблема дальнейшего развития — это рост издержек и снижение конкурентоспособности российского зерна, слова о том, что повысим и снизим себестоимость есть, а реальных мер нет. Да, инструменты регулирования остаются те, что есть — интервенции, скидки на железнодорожные перевозки, которые требуют ну очень больших бюджетных денег. Субсидирование ЖД перевозок отличная мера, мы ее предлагали и поддерживали и благодарны МСХ за настойчивость в ее реализации, но это тактика, а стратегически нужно более гибкое управление ЖД тарифами! МСХ пообещал поработать над льготными тарифами на ЖД, а вот тарифы в портах обошел стороной, непонятно, точнее понятно, но ни к селу, ни к городу, стратегической задачей оказались вопросы перегруза автотранспорта, хотя тут нужно простое оперативное решение. 

Регулировать таможенно-тарифными мерами пообещали, если только будут риски продовольственной безопасности, но, кстати, их в 2014-м не было, а пошлину как ввели, так и постановление не отменяют, сохраняется нулевая пошлина на пшеницу. Вроде нет ее, но проблема в том, что зерновые — составная часть севооборота, и если кто надумает реализовать стратегию в части расширения производства, положим, твердой пшеницы, то его бизнес-план на те же 4-5 лет подвисают в зоне неопределенности (что будет потом?), а это заставляет задуматься, а зачем надо рисковать! Вспомнили эмбарго 2010 года, пошлину 2014 года, но умолчали, что они вводились и до этого, например, в 2006 и 2008 гг.

Порадовало четкое определение, что экспортные пошлины ухудшают возможности экспорта, а значит и инвестиционную привлекательность отрасли, только вот ни слова нет про неформальные ограничения экспорта, с которыми рынок перманентно сталкивается. Хотя барьеры в таможне предлагают снизить, но к ним особых претензий у участников рынка нет.

С интервенциями предложения куда интереснее. Планируется «существенное снижение объема зерна в федеральном интервенционном фонде», на уровне 2–2,5% объема внутреннего потребления в натуральном выражении, что соответствует требованиям сокращения бюджетных расходов, но обеспечить достаточное регулирующее воздействие на конъюнктуру внутреннего рынка проблематично. Вновь продвигается давнишнее предложение о возможности обновление зерна интервенционного фонда, но это уже калька с режима работы Росрезерва. Порадовала предусмотренная «возможность использования уровней минимальных гарантированных цен на основные зерновые культуры», но тут нарушена логика таких операций – по минимальным гарантированным ценам закупается весь объем предложенного крестьянами зерна. Косвенно это минимальные цены, по которым закупается зерно для субсидированных перевозок, но при чем тут интервенции?

Кстати, много раз упоминается повышение качества зерна, только тут определенные несоответствия уже с Президентом. Поручением от 3 июля 2018 г. дана задача увеличения к 2024 году валового сбора отечественной сильной и ценной по качеству пшеницы не ниже 32 миллионов тонн, там же дано задание включить в Госпрограмму вопросы субсидирования качества зерна, поставлена задача обеспечить «схемы рационального размещения объектов производства, хранения, транспортировки и переработки зерна». Может, у меня не тот вариант, может, поручения отменены или еще что, но никаких указаний, как они будут реализовываться, нет!

Упреждающий ответ на регуляторную гильотину. Новацией этого варианта Стратегии стал специальный раздел по фитосанитарной обстановке и контролю за качеством зерна, любимая тема Россельхознадзора. Хотя по законодательству и России, и ЕАЭС прерогативой государства является безопасность продукции, но для надзирающих этого мало! Хороший раздел написан из учебников, причем ясно, что все проблемы зернового сектора — в фитосанитарных условиях. Непонятно как производили и экспортировали до того!!

Причем в ряде случаев пишутся вещи тривиальные – например, тезис о необходимости «строгого соблюдения технологий возделывания зерновых культур, обеспечивающих борьбу с карантинными сорняками, болезнями и вредителями» вообще-то очевиден, студентам 2 курса нужен, но зачем он в документе, который претендует на место в системе стратегического планирования, непонятно!

Никто не отрицает сложности и проблемы фитосанитарного состояния полей, правда, хотелось бы напомнить, что на полях не одни зерновые выращиваются, и вроде проблема общая, но решили потренироваться, как обычно, на зерновиках, слишком хорошо живут и плохо строем ходят! Несмотря на все бюджетные деньги, которые вложены в РСХН, на возможности межведомственного информационного обмена, очень хочется чиновникам новых функций, а это штаты и бюджет. В частности, на создание «механизма прослеживаемости партий зерна от производителей до конечных потребителей» аж до импортеров, ввести «отслеживание характеристик пшеницы (белок, клейковина, натура и др.), реализуемой на рынке, согласующихся с потребностями потребителей и с международной практикой и имеющих остаточную точность», такое уже было, когда действовала бессмысленная для задач госуправления декларация о рациональном использовании зерна. Хотя есть и вполне резонный вопрос о несоответствии деления зерна на классы требованиям международных рынков, но Союз уже лет 10-15 предлагает министерству сделать специальный стандарт на экспортное зерно. Наверное, это слишком простое решение?

Да, каждая страна и Россия тоже, выставляет свои фитосанитарные требования, и задача государства обеспечить их соблюдение в каждой партии зерна, что успешно делается экспортерами все последние годы. Объемы и география экспорта это подтверждают лучше всего! Лет 10-12 назад была проблема клопа вредной черепашки, экспортёры заявили свои требования, крестьяне улучшили технологии и в результате количество поврежденных зерен не превышает допустимые значения. Кстати, тогда Союз обратился в МСХ с просьбой финансово поддержать соответствующие мероприятия — отказали, но бизнес сделал!

Задача Россельхознадзора — обеспечить согласование фитосанитарных требований, и он ее в целом достаточно профессионально и оперативно реализует.

Кстати, проблемы с качеством не особо часто возникают, сюрвейеры работают эффективно, к тому надо же помнить, что претензии по качеству зачастую просто игра страны-покупателя на снижение цен. Да, в тексте помянуты нотификации Вьетнама, только стоит напомнить, что Вьетнам направил их всем странам-экспортёрам. Вьетнам одна из 150 стран-импортеров, хотя и большая, но лишь одна! А вот что в 2015 году благодаря действиям РСХН мы потеряли Ирак и не можем туда вернуться, скромно умолчали. Кстати, зерно, которое тогда задержал РСХН, поэтому экспортёры не исполнили контракты, позже успешно было поставлено в Ирак через третьи страны, и претензий не было, правда, потери бизнеса были огромны.

Еще одной новацией становится вероятное ограничение использования зерна из различных регионов при формировании партии — сегрегация. Хотя если взять чистую воду из разных бутылок, она не стает грязней, если ее объединить, а вот зерно по мнению РСХН может. Вроде не критично, но формирование партий осложнится и появятся дополнительные затраты (раздельная доставка, раздельное хранение и отгрузка, и прочее, само собой, штрафы за нарушения) и погасят их, как обычно из кармана крестьянина. Такая вот забота о его доходах!

Вместе с тем ясно указано — «действующие фитосанитарные нормы в большинстве стран-лидеров импорта отечественного зерна в части основных критериев соответствуют международным стандартам, действующим российским фитосанитарным нормам и не препятствуют дальнейшему росту экспорта». Тогда с чем боремся, — с отечественными производителями и экспортёрами?

Кто заплатит за это «счастье»? Реализация мероприятий Стратегии в ее существующем виде предполагает огромные дополнительные инвестиции. За период реализации, если она будет, 4407,5 млрд руб. в ценах 2018 года. В том числе, в развитие инфраструктуры 281,4 млрд руб. (строительство мощностей хранения зерна ¾ 140,8 и перевалочных мощностей ¾ 140,5 млрд руб.) на переработку 708,8 млрд руб. (глубокая переработка зерна ¾ 150, это явно мало, и мукомольно-крупяную и комбикормовую промышленность ¾ 558,8 млрд руб.), но основные инвестиции будут в технику 3404,8 млрд руб. Получается ежегодный объем дополнительных инвестиций составляет 125 млрд руб., для сравнения: вся выручка СХО от реализации зерна в 2018 году чуть более 400 млрд рублей, при рентабельности 19,9%, а все инвестиции в сельское хозяйство 432 млрд рублей! Откуда возьмутся деньги? Указаний на целевую бюджетную поддержку нет, но найден замечательный тезис — производство зерна является рентабельным видом хозяйственной деятельности, что полностью соответствует действительности, причем без госдотаций, и тогда вывод – а отрасль сама может привлекать частные инвестиции.

Но здесь вопрос инвестиционного климата. Сложно говорить о его исключительной позитивности, если перманентно возникают неформальные ограничения экспорта, нарастает и планируется еще нарастить административное давлении. Неизвестно откуда появится повышение конкурентоспособности зерна, «в том числе путем снижения себестоимости и повышения качества и безопасности при соблюдении фитосанитарных норм».

В Стратегии перечислены все существующие меры поддержки, но новых походов, новых идей нет!

Так что, скорее всего получится как всегда — зерновой сектор останется жить по остаточному принципу поддержки. Рынку обещают государственные гарантии, при выпуске инфраструктурных облигаций и привлечения заемных средств, расширение применения практики государственно-частного партнерства, использование концессионных соглашений в сфере АПК, льготное инвестиционное кредитование, не понятно, как собираются привлекать пенсионные сбережения и средства страховых фондов. Нежданно – негадано собираются привлекать инвестиции за счет «развития механизмов биржевой торговли зерном», хотя если фьючерсы будут лет на 5-7, тогда можно привлечь.

Я тоже люблю помечтать, но вот задачка «стимулирования создания финансовыми институтами структурных продуктов, позволяющих обеспечить внебюджетное финансирование всего цикла урожая (от финансирования проведения посевных и уборочных работ до реализации урожая по рыночным ценам, это экономическая фантастика. В то же время выпали возможности финансирования за счет использования складских свидетельств на зерно, хотя заложена возможность развития зерновых складов общего пользования. Только для этого надо принять закон «О зерновых товарных складах общего пользования, а он уже 10 лет болтается между ведомствами и активность МСХ в этом направлении особо не прослеживается.

Ну и напоследок еще одна новация. Одной из проблем развития является, оказывается, «отсутствие союзов (ассоциаций) производителей, производящих на территории Российской Федерации более чем две трети общего объема производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, что ограничивает участие существующих союзов в деятельности по формированию и реализации государственной аграрной политики». Да кто ж вам мешает привлечь к этой работе имеющиеся ассоциации, делегировать им свои права, что и стимулирует их формирование. Пока же на фоне происходящего в системе отношений министерства и общественных объединений это напоминает попытку реализовать лозунг советских времен о профсоюзах – «профсоюз приводной ремень от партии к массам!». Эффективность таких подходов очевидно будет низка, команду на местах выполнят и …

Вот этот подбор проблем и является основой безыдейности стратегии, нельзя тактическими решениями подменять долгосрочную политику!

Так что нас ждет интересный период нарастания контроля и надзора, давления по подаче «правильной» отчетности, бодрых отчетов и реляций, роста неопределенности на рынке, хотя Стратегия призвана сделать все точно наоборот. С другой стороны, рынок переживал уже многое и умеет адаптироваться, достигать позитивный результат для экономики страны, отрасли, людей! Единственное, что хочется сказать государству – берегите работающих, если они вымрут, останутся одни контролирующие, надзирающие и охраняющие!

Автор: Александр КОРБУТ, вице-президент Российского зернового союза. Крестьянские ведомости

Новости

Аналитика и интересное о зерновом рынке

News in English